周德铭：顶层设计与金审工程

导读：以“电子政务的顶层设计”为主题的第四届中国电子政务高峰论坛于2010年6月27日在北京大学举办，国家审计署办公厅副主任、信息化办公室主任周德铭发表了以“顶层设计与金审工程”为主题的精彩演讲，本文稿根据现场录音整理而成。
 

大家下午好！非常感谢给我这样一个共同交流的机会，把这几年金审工程在顶层设计方面的思考和做法，跟大家进行交流。内容是关于金审工程的设计和理念。

金审工程是什么？是为了实现对某个对象的工程目标所进行全面的、系统的规划和设计。电子政务的顶层设计要根据电子政务的政治职能，在信息化条件下效率最大化所进行的系统设计。所以电子政务顶层设计一定要突出电子政务效率最大化。我们讲电子政务重在政务，当然表现为电子信息技术，政务是核心，实现现代技术和现代政务的高度融合，来全面提高现代政务为民服务的效能，并且促进勤政廉洁。紧紧围绕政府的职能分阶段来实施政府目标，实现政府在为民服务中的效率最大化，也是顶层设计的重要目的。

现在结合金审工程的顶层设计跟大家交流，电子政务重在政务，那么金审工程就是重在审计。从我国法律赋予的职能审计情况看，是对政府的预算和国有企事业单位财政财务收支，这样一种经济活动真实合法进行审计监督，并且向政府报告，向社会公众报告。所以金审工程顶层设计当中，围绕这样一个理念，就是要围绕着审计政府职能，分阶段实施审计的政务目标，实现审计目标在维护国家利益，在维护纳税人的效能最大化。

顶层设计要进行模型优化，这个模型分成三个方面，一个叫审计程序，包括了审计对象，审计对象换句话说是政府预算执行，第二个关于国有金融机构、国有企业、国家重点投资项目、国家的事业单位等，他们的经济活动是我们的审计对象。国家审计机关对这些对象进行审计以后，把审计的结果进行汇总，向国务院报告审计结果，向人大报告审计工作，向社会公众披露发布审计信息。最终的目的是什么？目的是要促进财政财务收支的真实、合法和效益。

我在这里面结合一个核心业务，来进一步加深理解，这个核心业务就是政府预算执行，业务流程大致包括这些：人大批准的政府预算，由财政部门去组织预算；这里包括的预算收入，比如说有国税和地税的收入、有海关的收入，也有非税收入，这都是属于预算的收入。再一个就是预算支出，在预算支出中涉及到政府采购，在用款当中涉及到用款计划管理，政府国库的集中支付，以及企业为政府提供的服务，最后用银行和国库进行结算。这个是政府预算执行一个完整流程。这个流程过程涉及到的实体和关系，就是国家审计的政府对象，审计如何去关注，过程中我们怎么控制弱势点、审计控制点。每个环节包括财政部门的组织预算、税收征管、国库收复、转移支付、部门预算执行、单位的经济责任、项目支出等，这些是审计在政府预算执行过程当中的审计控制点。

那么这样的一个控制点要是全面去抓，一次性落实显然不行。所以我们提出分阶段目标实施。第一个目标是查错纠错，避免腐败。由于各种原因违纪违法问题，经过这些年的整顿，情况有了很大的好转，但是问题还是存在。第二个阶段，在十五时期，或者说在2003-2005年那一段审计署推出了审计结构公告制度，媒体称为审计风暴，这个时期总是高官落马，巨额损失。第三个阶段叫事中预警，防打结合。审计机关通过事中预警来出警。第四个阶段，在这个基础上要规范管理及针对2008年国际金融危机对中国经济的冲击和影响，党中央、国务院采取一系列扩内需、促发展、调结构、保增长的措施。保障我国金融财政和经济的安全，审计在这里面同样也要发挥审计维护国家经济安全的作用。所以我们有安全评价来维护经济安全。这样就有四个阶段。这四个阶段的应用在第一个阶段查错纠弊阶段，金审工程2002年启动，2005年经过国家发改委验收的金审工程，解决的问题是能够提高查错纠弊。第二个在金审工程二期我们启动了联网审计，使得审计的工作从过去的事后审计尽可能转向事中审计，金审工程三期我们启动了两块，公共管理的审计评价和公共安全的审计评价。

刚才说的四个应用叫综合应用，上面一个叫信息交换、应用支撑、信息资源、基础设施，两翼是安全保障和服务保障。分阶段设计把应用系统进行分出来。应用系统分为现场审计、联网审计、公共管理的审计评价、经济安全审计评价，以及审计管理决策系统。在2002年启动的一期工程中，我们对现场审计确定的目标是针对当时现场违法违纪较严重现象，审计署开展查错纠弊，为2004年审计公告制度的实施助推了审计风暴。

到了2008年审计署启动金审工程二期，为了启动财政、民生等重要行业，能够进行及时有效的审计，实际上审计的方式一方面取决于审计对象的特征，另外一方面也取决于审计的成本。如果政府预算出了问题，如果我们的税收出了问题，我们的银行出了问题，如果上海陈良宇这样的人物再多一些，肯定会发生经济安全的问题。那么对这样一些重要的行业，审计要把眼睛瞪得更大一些，所以在这个时候我们更多关注关心国计民生这个重要的行业，避免高官落马，避免资金流失。研制了联网审计系统，使得事前向事中、事后延伸，关注了两个重点，一个重点是现场审计，我们的联网审计总体上看还是有很大问题，三期要转向规范化。第二个重点是国家经济安全。那么信息资源同样也是一个重要的方面，信息资源和应用的结合使得我们整个系统的基础有了保障，所以金审工程一期和金审工程二期共同解决的基础是专业审计的对象审计和管理审计，到了三期更多关注在公共管理和经济安全方面的信息资源建设和应用系统建设。

最后，顶层设计从效能角度做一下评价，电子政务重在应用，应用系统在效能情况究竟怎么样。应当说2002年启动，2004年在全国开始发放应用的现场审计系统到现在，已经在全国发放了10万套，包括政府审计的八万人和部分的内审机构，在这个过程中积累了计算机审计方法库，特别是在审计的深度和广度方面发挥了很好的作用。所以从2004年以来审计署每年向人大报告，披露问题，大量信息从审计一线反馈回来。联网审计系统现在已经在政府预算执行，银行重大投资项目特别是社会保障项目的重要行业正在实施在线实时审计预警的方式，比较好的增强了审计的及时性和有效性。

现在规划的“十二五”期间将要启动的金审工程三期工程，关注的重点是怎样能够使我国重要行业在规范管理，提高绩效方面有很好的起色，所以提出要建立对公共管理重要行业的审计核心评价指标。这些事情审计署近年也在做试点。比如今年审计署做的项目绩效评价指标实践来看，以管理绩效和财务绩效为核心的审计指标，在审计和被审计双方这一套指标公开。审计银行方面，我们对银行建立八位一级指标，产生相应的二级指标。银行这八个指标总体上五个指标情况还不错，三位指标还有问题，其中两类指标问题比较突出，明年进来审计的时候，重点围绕这三个指标，兼顾其他的五个指标。这样使得审计和被审计的双方能够在同样一个标准面前来做好各自的工作，也就是审计有了更好的针对性，那么审计的对象按照这样的一个要求来强化自我管理和自我约束，最终达到规范管理和提高效能。

经济安全问题仍然是我国经济建设、经济管理和经济调控所面临的重要问题，在经济安全方面核心问题审计署关心的是国家财政安全、国家的金融安全、国家的国有资产安全以及民生工程和民生资金的安全问题。这几者之间都有关联，比如我国的民生资金当中社会保险，养老保险，医疗保险，工伤保险等，五险当中如果出了什么问题，只影响了两个方面，第一个，国家财政资金必须用国家财政资金带动民生资金，第二个，就是老百姓的安居乐业。从现在的评价来看，我们现行的养老保险的收缴政策，支付政策和整体预测看，还真存在薄弱环节和潜在风险。另外一方面，财政、金融、企业资金也有很强的关联关系，所以为了能够保障财政、金融、企业和民生资金的安全，审计要采取两道措施：一道措施，对这些经济运行的安全问题进行评价，发现存在的薄弱环节，并且对薄弱环节要进行潜在风险预测，进一步提出审计对保障经济安全的宏观调控政策的审计界定，通过宏观调控进一步促进我国的经济安全。最后一个是关于审计管理和决策问题，这个实际上是为了能够提高上述现场审计，联网审计，公共管理审计评价，经济安全审计评价而采取了提高质量控制和实施的审计决策。

最后总结一下，顶层设计的核心就是体现政府职能，通过各个阶段的目标，发挥信息化条件下政府职能效益最大化，金审工程顶层设计核心项目是要通过审计监督，体现对国家利益和纳税人利益的尊重。金审工程从无到有，从初始到发展，得到电子政务专家和IT厂商的大力支持，得到了在座各个专家各方面的帮助和支持，在这里我向大家再次表示感谢，谢谢大家！